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地产视角｜浅谈发挥行政争议解决主渠道作用的行政复议法

Published:

2023-12-15

本文将简要分析新《行政复议法》修改对发挥行政复议作为解决行政争议的主要渠道之效能，以期对未来行政复议法的适用有所裨益。

《中华人民共和国行政复议法（2023修订）》（以下简称新《行政复议法》）于2023年9月1日修订通过，并将于2024年1月1日起施行。本文将简要分析新《行政复议法》修改对发挥行政复议作为解决行政争议的主要渠道之效能，以期对未来行政复议法的适用有所裨益。

一、立法目的

【法条定位——新《行政复议法》第一条】

立法目的，是指立法者在制定法律时确定的立法活动所要实现或达到的目标与结果。新《行政复议法》在现行《行政复议法》的基础上将“具体行政行为”修改为“行政行为”，扩大行政复议的范围，同时与《行政诉讼法》表述保持一致，消除司法实务中对行政行为性质分类的困扰；调整“监督”和“保障”两项功能的位置，强调行政复议法律监督机制的定位。新增“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设”，将行政复议制度作为化解行政争议的主要渠道，调整当前“大信访、中诉讼、小复议”的格局，一方面在数量上要求大量行政争议进入行政复议渠道，另一方面在质量上也要求行政争议能够在行政复议渠道得到有效化解。

二、行政复议申请

（一）行政复议范围

【法条定位 -- 新《行政复议法》第二条、第十一条、第十二条、第十三条、第五十六条、第五十七条、第五十八条】

新《行政复议法》以概括性规定正面列举反面排除的方式扩大行政复议范围，参照《行政诉讼法》受案范围的相关规定，较现行《行政复议法》更加细化、明确，通过调整行政复议范围，从入口着手让更多行政争议进入行政复议渠道化解。

新增正面列举规定，将行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、申请行政许可、自然资源确权、行政征收、行政征用、行政补偿、行政赔偿、工伤认定、排除或者限制竞争、行政协议、政府信息公开等列入行政复议范围。明确“负面清单”，将国防、外交等国家行为，行政法规、规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件，行政机关对工作人员的奖励任免等决定，行政机关对民事纠纷作出的调解排除在行政复议受案范围之外。明确申请人在申请行政复议时可一并提出对规章以下的规范性文件的附带审查申请，其中不包括国务院发布的规范性文件。另外，新《行政复议法》单列一节行政复议附带审查，补充、完善了现行《行政复议法》中对附带审查规范性文件的程序和处理方式的规定，明确行政复议边界的同时提供科学处理机制，提高行政复议的效率和质量。

（二）申请的提出与受理

【法条定位——新《行政复议法》第二十条、第二十一条、第二十二条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条】

新《行政复议法》畅通复议渠道，加强信息化建设，创新规定行政复议申请递交机制，同时借鉴行政诉讼法的规定，细化了行政复议期限制度。坚持便民原则，简化程序，注重复议程序启动的时效性、便捷性。新《行政复议法》关于行政复议的受理规定从行政复议机关角度出发，对符合条件的复议申请予以受理，切实化解行政复议立案难、渠道不畅通等问题，保障公民、法人或其他组织能够获得行政复议的救济，体现修法基本取向。

（三）复议前置

【法条定位——新《行政复议法》第二十三条】

复议前置是指公民、法人或者其他组织对特定行政行为不服，须先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可向人民法院提起诉讼。新《行政复议法》扩张行政复议前置的范围，将特定行政争议限制在行政复议阶段处理，规定对当场作出的行政处罚决定不服、对侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服、认为行政机关未依法履行法定职责、申请政府信息公开但行政机关不予公开以及法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形应当先申请行政复议，通过行政系统内部救济化解矛盾，高效、便捷的同时也减轻司法机关的受案压力。

（四）行政复议管辖

【法条定位——新《行政复议法》第四条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条】

新《行政复议法》取消现行《行政复议法》中地方各级人民政府工作部门的行政复议职责，明确县级以上地方各级人民政府统一行使行政复议职责。具体而言，现行《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定系“条块结合”的行政复议管辖体制，该体制虽同时具有“块块管辖”的便利性和“条条管辖”的专业性，但实践过程中也存在复议资源分散、审理标准不一、不够便民等问题，导致行政复议制度未实现应有效能。因此，新《行政复议法》规定由县级以上地方人民政府统一行使复议职责，同时保留海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关由上一级机关管辖，省、自治区、直辖市人民政府以及国务院部门的自我管辖的规定。该修订确立“块块管辖”为主、“条条管辖”为补充的相对集中的复议管辖体制，优化行政复议资源配置，进一步实现“同案同判”。

三、行政复议审理

【法条定位——新《行政复议法》第三十六条至第六十条】

新《行政复议法》对复议审理程序作了较大修改，侧重效率的同时兼顾公正，提升个案办案质量，将审理程序分为普通程序、简易程序，完善听证程序，增加复议中止、复议终止、行政复议委员会机制等。具体而言，将普通程序书面审理原则替换为“当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见”，有利于查明事实，公正审理。引入听证制度，一定程度上强化复议审理程序的司法性，重大、疑难、复杂的行政复议案件应当组织听证，复议机构认为有必要或当事人请求听证的，可以组织听证。规定了案卷排他原则，即经过听证的复议案件，复议决定应当根据听证笔录、审查认定的事实和证据作出。新增简易程序，符合条件的复议案件或当事人各方同意适用的，可以适用简易程序，可以书面审理。新增证据制度规定，列举式确定当事人各自承担的举证责任，明确复议机关依职权查明案件事实。新增行政复议委员会机制，对案情重大、疑难、复杂、专业性、技术性较强、省本级复议案件或行政复议机构认为有必要的案件，应当提请行政复议委员会提出咨询意见，该规定以提供咨询意见的方式加强行政复议的外部性，弥补行政复议制度的中立性不足。

四、行政复议决定

【法条定位 -- 新《行政复议法》第六十三条、第六十四条、第六十五条、第六十六条、第六十七条、第六十八条、第六十九条、第七十一条、第七十二条】

行政复议决定是指行政复议机关通过复议审理，在查明事实的基础上，依照法律、法规和规章，对有争议的行政行为是否合法、适当作出的判断和处理，是复议机关对复议申请人的请求审理内容的直接体现，是行政复议制度的核心问题之一。新《行政复议法》参照《行政诉讼法》，分拆现行《行政复议法》第28条之规定，以变更决定、撤销决定、确认违法决定、责令履职决定、确认无效决定、维持决定、驳回复议请求决定、行政协议复议决定、行政赔偿复议决定为顺序单条规定复议决定类型及其使用条件。前述多种复议决定对实质性化解行政争议要求的回应程度并不相同，撤销决定、确认违法决定、确认无效决定等系复议机关仅对行政行为的违法性、失当性作出判断，或对行政行为的纠正措施作出指示并再次启动行政程序，属于间接纠错型复议决定；变更决定等系复议机关对行政行为的效力作出判断后，直接对行政行为的违法或者不当内容作出改变，不再启动行政程序，属于直接纠错型复议决定。新《行政复议法》区分变更、撤销、确认违法三种复议决定的适用条件，在条文顺序上形成先变更后撤销的逻辑顺位，确立变更决定的优先适用，体现了复议程序旨在实质化解行政争议，实现实体法律关系得到确立、变更或终止的立法导向。

新《行政复议法》把握行政复议制度定位和特点，贯彻落实改革部署，强化行政复议化解行政争议的制度优势，从管辖体制、行政复议范围、便民举措、审理程序、决定体系等方面作出修改，旨在将行政复议的制度优势转化为制度效能，进而提升社会治理效能，对推进法治政府建设意义重大。

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