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视点｜山东省地方政府间事权与支出责任配置研究

Published:

2024-12-31

科学合理划分政府间的事权与支出责任，理顺各级政府间财政分配关系，在新一轮全面深化改革中具有牵一发而动全身的战略作用。本文立足山东实际，从事权与支出责任的法学内涵入手，实证分析了山东省地方政府间事权与支出责任的划分现状，结合数据深入分析了山东省地方政府间事权与支出责任配置中存在的问题，并提出相应的对策和建议。

内容摘要：科学合理划分政府间的事权与支出责任，理顺各级政府间财政分配关系，在新一轮全面深化改革中具有牵一发而动全身的战略作用。本文立足山东实际，从事权与支出责任的法学内涵入手，实证分析了山东省地方政府间事权与支出责任的划分现状，结合数据深入分析了山东省地方政府间事权与支出责任配置中存在的问题，并提出相应的对策和建议。

关键词：事权支出责任山东省地方政府间转移支付

1994年的分税制改革，涉及到中央与地方政府、地方各级政府间的权力与利益的调节，是一项前所未有的重大变革，而理顺政府间的财政关系是其中应有之意。分税制的实质，是以制度化的方式，对地方与中央、地方与地方之间利益格局的一次大调整。1994年的分税制改革虽然很好地解决了中央和地方之间的关系，但由于权力的集中和管制的需要，使得中央财政收入的增长成为了我国财政体制改革的原动力。很可惜的是，这一制度对于省以下政府的财政体制却是只字未提。十八大以来的十年间，我国先后制定了中央和地方政府在各主要领域的事权与支出责任划分的方案和指导意见，并在此基础上对事权及支出责任进行了安排和部署。具体而言，目前我国中央与地方政府间事权与财政支出在国防、外交、行政管理等方面已经基本界定清晰，但在涉及公民基本权利保护方面，特别是在教育、社会保障、卫生医疗等方面的事权与财政支出划分还存在模糊地带。此外，在我国，省级政府的地位特殊性往往超越了本级政府的概念，俨然成为地方政府的代名词，因此地方政府的财政支出更需要讨论的不仅是向上的划分，更有向下的划分。在中央与省级层面两级改革基本完成之后，加快界定省以下财政事权和支出责任，便成为继续深化改革的题中之义。

一、事权与支出责任法律内涵的界定

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“我们要建立事权和支出责任相适应的制度，进一步理顺中央和地方收入划分，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”，《决定》中“事权和支出责任相适应”的表述引起了众多专家、学者的广泛关注。虽然“事权”与“支出责任”两个概念在上世纪八九十年代于经济领域已被提及，但是在法学视角下对其内涵进行解释却并不常见。因此，站在财税法视角下对“事权”与“支出责任”的法学内涵进行分析，就显得尤为重要。

（一）事权的法学内涵

“事权”一般是指各级政府在公共事务与服务中所应担负的责任与义务。各国政府在经济制度、政治制度、地域特征等方面存在差异，每个国家的政府职能既具有共性又各不相同。当前，人们普遍认为，在市场经济环境下，政府以提供公共服务为首要任务，相应地，政府的事权也就是政府在公共服务提供中承担的职责和义务。

从法律的视角来看，《宪法》和相关法律赋予各级政府权力，《宪法》第62、67、89条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8、44、59、61条等条款均为“职权条款”，规定了全国人大及其常委会的职权、地方各级人大及其常委会的职权和县级以上地方人民政府的职权。因此事权的法学内涵应以事权基本含义为依据，明确各级政府及其所属部门的具体职权内容和法律界限。由于国家向社会提供公共服务和公共产品的对象是本国公民，接受国家提供的公共服务及产品是《宪法》规定的公民享有的一项基本权利，因而事权是一个具有宪法学色彩的词语。从法律角度来看，事权是指各级政府在公共事务和服务中应当承担的宪法义务。

（二）支出责任的法学内涵

“支出责任”，也称为财政支出责任，一般是指国家为完成某项既定公共事务时，所应负的财政保障义务。学界对支出责任的定性有多种观点，有“责任说”、“义务说”及“义务和责任结合说”，其中“义务说”占据主流地位。笔者认为应采取“义务说”，由于权利与义务是相对的，事权与支出责任也是一组相对的概念，政府的权力实质上是一种公共服务的职能，而支出责任则指政府权力在财政开支中的体现，具体包括了支出的保障职责和支出的管理职责。在任何的财政体系中，支出方的权责都是建立在收入和预算的基础之上，应该放在整个财政法治系统中去考虑。综合考虑，支出责任的法学概念应为各级政府履行财政事权的不可推卸的宪法性财政支出义务。

二、山东省地方政府间事权与支出责任配置现状

《山东省人民政府关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》（鲁政发〔2019〕2号）中对山东省事权作出了原则性规定：省级一般承担省级一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、文化旅游体育与传媒、社会保障和就业、卫生健康、城乡社区事务、农林水事务、交通运输等10项事务；市、县（市）级一般承担市、县（市）级一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、卫生健康、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务。省与市县事权基本雷同。本文主要以《山东统计年鉴--2021》与《山东省2021年预算执行情况和2022年预算草案》作为数据来源，由于全省整体数据更新较慢，2021年数据还未全部更新，为更好地了解山东省政府间各项支出的阶段性情况，特选取2016—2020年五年数据，对山东省市两级政府支出现状及支出责任进行分析与比较，通过对数据的归纳与对比，以期发现山东省地方政府间事权与支出责任中存在的问题。

（一）山东省、市两级政府支出情况

2016—2020年，山东省本级公共财政支出中，一般公共服务、公共安全、教育、社会保障和就业、卫生健康、城乡社区和农林水事务分别是所占比例的均值分别为 9.678%、6.82%、20.308 %、12.838%、8.91%、10.704和10.094%，均值合计为79.352%，交通运输、科学技术、文化旅游体育与传媒等事务所占比例的均值分别为3.838%、2.24%、1.578%，均值合计为 7.656%。这10项支出均值合计达87.008%。从省本级财政支出结构可以看出，省本级的事权与支出责任前五位主要集中在教育、社会保障和就业、城乡社区、农林水和一般公共服务支出。其中，最大的事务支出是教育支出，其次是社会保障支出和就业支出。

2020年，山东省各市本级公共财政支出中，城市间差距极大，用各市计算平均比例有失偏颇。一般公共支出前三名的城市分别是青岛市、济南市和烟台市，分别占据全省一般公共支出的14.11%、11.47%和7.53%，第一名青岛市是第三名烟台市的将近两倍。一般公共支出占比最少的三个城市分别为枣庄市、日照市和东营市，分别占全省比例的2.41%、2.55%和2.77%，占比最少的枣庄市仅是青岛一般公共支出的六分之一，约是济南的五分之一。城市间除教育支出、城乡社区支出和社会保障和就业支出外，其他各领域支出比例相差较大。除济南市外，占比排名最高的均是教育支出，而济南市占比排名最高的则是城乡社区支出；除淄博市和聊城市以外，各市占比最低的均是金融支出，而淄博市与聊城市为自然资源海洋气象等支出占比最少。总体而言，市一级总体占比最多的是教育支出，其次是社会保障和就业支出。

根据2021年的财政开支情况，各城市的财政开支也有很大的差异。山东省16个城市中，青岛市的财政支出金额最高，达到1705.7亿元，是全省仅有的1600亿元以上的城市；位居第二的济南（1293.1亿）突破1200亿元，紧接着，潍坊市超过了去年第三名的烟台市达到了879.8亿元，第三名是临沂（806.6亿元），财政支出规模分别与第二位的济南相差413.3亿元和486.5亿元；位列后两位的是枣庄（273.8亿元）和日照（270.6亿元），均不足300亿元。最高的青岛和最低的枣庄，财政支出规模差距达6.3倍，低于地区经济发展和财政收入规模的差距，但高于2020年的差距水平。根据2021年的财政支出增长情况，各城市之间存在着明显的差别。聊城财政支出增速最快为13.7%，济宁（12.9%）、潍坊（10.5%）和德州（10.4%）也都在10%以上，只有4个市超过了全省（9.5%）平均增速，令人惊讶的是，烟台（-5.0%）、威海（-2.0%）的财政支出规模出现了负增长。

从2021年的财政收入和支出增长情况对比来看，两者之间关联度较低。除了济宁（12.9%）的财政支出增速高于财政收入（7.0%)，其他15个城市的财政支出增速都比财政收入增速要慢，这主要是因为新冠肺炎疫情过后，经济的恢复性增长带动了各市的收入增速。两者之间的差异（财政支出增长-财政收入增长）最少的是聊城，这表明聊城地区的财政收支增长比较平衡；两者之间的差距最大的是菏泽（18.9%)，接近20%，显示了财政收入和支出增长的不平衡。

（二）山东省、市两级政府支出责任比较

2020年，山东省一般公共预算支出为112335163万元，加上转移性支出12984305万元，共计125319468万元。2020年山东省对各市一般公共预算一般性转移支付中，转移支付占比最多的三个城市是菏泽市、临沂市和济宁市，主要集中在市县级基本财力保障机制奖补资金、医疗卫生共同财政事权转移支付和社会保障和就业共同财政事权转移支付三个方面。

2021年，省级一般公共预算支出执行额为1264453万元，对市县一般性转移支付数额为2105.26亿元，加上专项转移支付、税收返还等其他支出，共计25082077万元。从2021年各城市的财政收支情况来看，财政收入和财政支出的相关性比较高。16个市中，青岛、济南和潍坊3个市的排位未发生变化，其余13个市的排位虽发生了变化，但变化较小；其中，有7个市（烟台、济宁、淄博、滨州、威海、东营和日照）的财政收入排位高于财政支出，其中，排位差异最大的是滨州（3位）、威海（3位）和东营（3位），这3个市相当于做出了较大的“贡献”；有6个市（临沂、菏泽、德州、泰安、聊城和枣庄）的财政收入排位低于财政支出，其中，排位差异最大的是聊城（4位），这个市相当于“享受”了其他市所做出的“贡献”。

从总体支出责任承担格局看，2016—2019年，省本级、市级和财政支出比例为1：1.77。从变动趋势来看，省本级和市级支出呈下降趋势，但由于新冠疫情的出现，2020年2021年省级和市级一般性转移支付出现上升趋势，一方面，用于增强基层政府“保基本民生、保工资、保运转”能力，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实中央和各项民生政策基本财力的需要；另一方面，用于保障居民基本养老保险基础养老金足额发放和保障居民医疗保险待遇落实。总体上看，山东省在支出责任划分上，市级支出较省级支出占比较大，且呈逐年上升趋势。

从功能性支出责任承担格局上看，省与市各级政府在各类支出上都不同程度地承担了支出责任。在卫生健康、社会保障和就业两项功能性支出中，均表现出市级所承担的名义支出比重过大的问题。但经过省级转移支付的调节后，省与市的实际支出划分格局基本合理，省级更多地承担了事权和支出责任。不过，市级过于依赖省级转移支付来满足基层社会保障及医疗卫生资金需求的事实却不容忽视，对此省级政府应上收部分社会保障和医疗卫生的事权，并提高其直接承担的支出比重，以均衡各市的社会保障和医疗卫生服务。在教育、科学技术和公共安全三项支出中均表现为市级政府所承担的支出责任明显过重，基层政府支出压力偏大。因此，省级政府应重点在此三项公共服务项目中提高其财政事权和支出责任占比，逐步担负起以省为主的主体责任。

三、山东省地方政府间事权与支出责任配置存在的问题

在现行的财政制度中，基层政府的事权基本上是对上级政府事权的延伸或细化，所以，要从我国国情出发，以山东省地方政府间事权与支出责任配置存在的问题为例，对我国财政支出责任配置的问题进行研究。

（一）法律法规约束缺失

迄今为止，我国尚未制定明确的有关政府事权和政府间事权划分的专门性法律，在《财政收支划分法》缺失的情况下，各级编制部门主导下的“三定方案”一定程度上弥补了事权划分的不足。但从财政法治建设的总体框架下看，已无法适应当下深化财税体制改革的要求。目前只有各省市在教育、科技、体育、文化等领域做出的以政府为主导的具体的以“一事一议”形式制定的相关事权通知，且大多是关乎经费的保障问题。政府事权的划分没有法律基础便意味着行政权力的非正规化，当没有法律来对政府事权行为进行规制时，使得上级政府无形中拥有了对下级政府事权的决定权，这就使得基层政府的事权范围具有一定的偶然性和任意性。

（二）政府间事权划分不清晰

各级政府间以及同级政府各部门间事权及支出责任交叉重复。一是政府职责同构，各级政府事权边界模糊。各级政府间呈现出“上下对口，职责同构”现象，上级有下级也有，其职能就像是中央政府的权力的复制品。同一事务各级政府“齐抓共管”，政府各部门间事权交叉重复，同一事权多头管理，出现有时谁都管有时又谁都不管的现象。二是政府与市场边界不清，突出表现在政府职能“越位”与“缺位”并存。一方面，从支出分类来看，目前，我国政府支出几乎涵盖所有领域，尤其有些地方政府出于政绩考虑，有较强的投资冲动，替代市场职能，占用有限的政府财力，削弱了民生支出。另一方面，公共卫生、社会保障、公共安全、生态建设等基本公共服务保障力度相对欠缺。目前，以山东省为例，政府财政支出的缺位表现为：教育、医疗、社会保障等社会事务的负担能力不足，导致基础教育滞后、医疗短缺、贫富差距拉大。

（三）政府间支出责任划分不合理

1.事权与支出责任不适应

一方面，属于中央的事权，却由地方承担较多支出责任，越是基层政府，承担政策兜底的事权越多，“下级出钱干上级的事”，尽管中央通过补助形式解决地方财力不足，但这支出责任主体错位问题没有根本解决。另一方面，属于地方的事权，却由上级承担较多支出责任。许多专项补助项目外部性在辖区，大到区域性基础设施建设，小到农村厕所改造项目，事权和支出责任应大部分或全部在省级以下政府。但由于中央集中了较多财权，形成支出责任上移，“上级出钱干下级的事”，容易造成地区间资金分配不公平，诱发权力寻租。在我国，社会保险作为重要的全国性公共服务，却主要由省以下政府承担；地方政府还承担部分的国防事务和支出；高等教育具有很强的全国性公共服务特征，但中央政府承担责任明显不够。

2.省级以下政府支出压力较大

一是从纵向看，市级政府（含向县级政府的转移支付）支出责任占比远高省级政府。二是从横向看，在功能性支出责任承担格局中，市级及以下政府各项支出占比均高于省级政府，承担了大部分支出责任。三是从收支平衡角度看，市级及以下政府财力相对薄弱，但事权较多，“事多钱少”直接导致了市级政府支出压力大。

（四）支出责任与财力不匹配

财政支出责任与财力不匹配的突出体现在基层财政资金不足与事权的繁多上。尽管上级政府在财政上也采取了一些转移支付方式，对一些比较贫困的市、县进行了财政补贴，但却没有从根本上改变“小马拉大车”的局面。在全国范围内，山东省是较为注重财政水平横向纵向均等化的省份，经过多轮机构改革，财政资源也最大程度地向市县倾斜。但是，我们也不能忽略支出责任与财力不匹配矛盾的存在，其中最直接的体现就是政府的负债，其中市级政府举债最多。以2014年为例，从政府层级看，省级、市级、县级和乡镇政府负有偿还责任的债务分别为60.89亿元、2420.51亿元、1815.76亿元和201.97亿元，市级政府举债远高于其他政府，但与其财力不相匹配。根据《中国统计年鉴2020》和广发固收《2020城投宝典》计算，山东省2019年负债率排在第6位，虽在2014-2016年呈现出下降趋势，但2017年开始负债率不降反升，2018年负债率的增长率变动幅度较大，与上年相比提高了约22个百分点，2019年负债率达到了37.05%高居全国第6位。于山东省而言，负债率远高于经济发展水平相近的省份，且政府债务问题凸显，财政可持续性的实现面临较大的考验。

（五）转移支付制度不完善

1.一般转移支付制度有待完善

由于转移支付的比重较低，造成了县级财政可自主支配和统筹安排的资金不足。为了解决这个问题，山东省在近几年开始探索实行专项转移支付制度，利用其优势，运用“因素法”进行资金配置，从而形成了一种有利于集中力量办大事的制度。2021年，山东省一级对市县一般性转移支付执行数为2105.26亿元，公共安全等其他一般性转移支付、医疗卫生共同财政事权转移支付、社会保障和就业共同财政事权转移支付排在一般性转移支付的前三位。但是，由于对部门经费分配的权力观念没有发生变化，所以，在下达专项拨款时，各部门还是会按照规定的“任务清单”，实行专款，从而制约了地方财政统筹的自主权。

2.专项转移支付制度设计不完善

首先，专项资金的配置不合理。一方面，一些特殊的转移支付项目涉及领域广且数量众多，几乎涵盖了全部的预算。另一方面，虽然转移支付资金总额很大，但都集中在一个地方，没有一个突出的重点，容易造成财政资金的使用效果和调控效果的不佳。其次，项目管理和决策机制不健全。由于专款设置在上级政府手中，又多采取“一竿子打到底”的办法，因此，基层政府要想拿到经费，就得经过层层审批，造成了办事效率低的低下。

四、完善山东省地方政府间事权与支出责任配置的法治化建议

政府间事权与支出责任的理论构建需要以法律来保障其实施，方能推动实践的发展。无论是事权与支出责任范围的界定还是划分抑或运行，都需要站在财政法视角，以制度的形式加以确定才能保障其权威性和有效性。

（一）落实财政法定，建立宪法性的财税法律制度

从立法形式上讲，中央、省、市、县四个层次的事权和支出责任的划分实质上是国家财税体制的基础，其责任的相互配置也是国家财政体系的基础，应该通过立法的方式来确定。为顺应十八届三中全会中深化财税体制改革的要求，事权划分必须由行政主导模式转向法治主导模式。因此，落实财政法定和推动财政改革，应当是系统设计、协同并行的统一过程。

第一，将支出责任划分的规定写入宪法。《德国基本法》中有三章与财政收支划分密切相关，这种对政府收支划分在立法中作出详细规定的做法，值得我们参考借鉴。通过对政府职能的界定，确定各级政府之间的权力关系，确定政府的事权与支出责任，从而保证政府的决策科学化和合理性。第二，制定有关政府间事权范围的法律。根据宪法的要求，制定明确的政府间事权和支出责任的法律，明确规定中央政府和地方各自的专项事权、共有事权和委托事权，并依法明确各级政府承担的具体事权和支出责任。

（二）确定政府职责，明晰事权与支出责任的划分

政府职能定位是行政权力划分的根本，因此，如何对其进行科学的界定就显得尤为重要。在改革初期，我们把发展经济、改善人民生活作为重心，政府规模因此急剧扩大。但是，在社会主义市场经济条件下，政府必须简化行政权力，减小规模，以服务为导向，充分发挥市场和社会功能。服务型政府是指在公民本位、社会本位和权利本位观念的指引下，在社会整体秩序的框架内，依照公民的意愿，通过法律程序建立的、以全心全意为人民服务、履行服务职责的政府。在财政领域，服务型政府要在不越位、不缺位的情况下，向市场、社会提供其自身提供不了的公共物品和服务。

首先，从体制上讲，要实现服务型政府，必须建立明确的行政事权清单，并将其置于法定的范围之内。在制度层面，服务型政府的落实要求制定清晰的政府事权清单，在法律的框架内行使权力。可以将权力清单与负面清单相结合，从正、负两个层面对政府的权力进行规范，理顺政府与市场之间的关系。一是取消部分政府事权，最大限度减少对微观事务的管理职能，逐渐从竞争性领域退出；二是将部分政府事权下放，将可由社会组织及行业团体自行处理的事权委托给具备资质的组织；三是突出强化政府在国家安全、军事外交、公共服务、市场监管、环境保护等关乎全国人民重大利益领域的事权。

其次，进一步明确各级政府承担事权的支出责任和共同事权的支出分担责任。鉴于较低级政府支出压力较重及该级别政府承担了大量省级事权的支出责任，建议适当上移政府支出责任，省级政府不仅应承担起基本公共服务均等化的事权，还应承担起相应的支出责任。我们可以借鉴包括日本在内的国外经验，规范和明确政府间事权和支出责任，中央政府应承担更多的高等教育支出责任，省级政府应当承担更多的特殊教育、职业教育和普通中等教育、省域公共基础设施、医疗卫生事权和支出责任，市级及以下政府应承担更多的初等教育、幼儿教育、市政建设、警察、社会救助、消防等地方性公共服务。

（三）科学匹配财力，理顺各级政府间的收支划分

要理顺各级政府之间的收入分配，做到“事”与“钱”相匹配，保证各级财政发挥更大的作用。除了完善财政转移支付体系外，在健全地方税收制度的基础上，必须健全地方政府的税收制度。首先，要保证地方税收的相对独立性；其次，要对地方税收的主体进行界定；再次，要进一步规范地方税种，实施“费改税”，通过“税费归位”以理顺地方财政收入，巩固地方财政资源；最后，推进省级财政制度的改革，促进“省直管县”的改革，缩小财政层级，为省级财政提供坚实的资金支持。

（四）完善配套制度，加快完善财政转移支付体系

实践表明，我国地方财政收入分配不合理和财政转移支付体系的不完善，是造成我国地方财政困境的重要因素。在财政充裕的情况下，对多收的部分，要按照不同的系数，综合考虑各种因素，实行转移支付。财政转移支付以促进区域内基本公共服务均等化为主要目的，符合我国现行的政府职能和支出责任体制所追求的目标。《预算法》中有些条款涉及到了转移支付的基本原则，但有关法律主体的定位、权利配置、申请与拨付等方面尚属空白，因此，应尽早将其纳入立法计划，加速其制定进程。

根据事权与支出责任划分的主要构想，今后的改革方向应该是加强省级财政的事权和支出责任，减少对市级及以下政府间事权和支出项目的干预，明晰各级政府事权和支出责任范围。今后的改革方向应该是加强省级财政的事权和支出责任，扩大一般性转移支付比重，清理、整合、规范专项转移支付，对省级财政和支出职责范围之内的问题，不再通过专项转移支付安排，对市级事权和支出职责范围之内的问题，原则上通过一般性转移支付安排，增强市县自主权，省级财政不再通过安排专项转移支付予以干预。

五、结语

事权与支出责任划分改革是一项系统性工程，涉及政府职能、财政体制、行政体制、经济发展等诸多方面。建立事权与支出责任相适应的制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，推进事权与支出责任的规范化、法律化是此次改革的基本要求。本文从山东省地方政府间事权与支出责任为视角出发，对山东省地方政府间事权与支出责任配置情况进行了审视，并对此提出了一些建议，希望能将有关法律尽快提上立法日程，为我国的财政体制改革和法制建设贡献微薄之力。

关键词：

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