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视点｜国有企业公司治理合规的基本问题

Published:

2024-12-31

完善国有企业法人治理结构是全面推动依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是国有企业高效运转的保障。本文以法律法规以及国有企业公司治理监管制度为基础，归纳现代国有企业公司治理基本特征，并提出完善现代公司治理机制的意见和建议。

内容摘要：完善国有企业法人治理结构是全面推动依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是国有企业高效运转的保障。本文以法律法规以及国有企业公司治理监管制度为基础，归纳现代国有企业公司治理基本特征，并提出完善现代公司治理机制的意见和建议。

关键字：公司治理合规股东会董事会监事会

【正文】

公司治理是现代企业管理重要组成部分，是发挥公司制度优势和做大做强企业的基础。完善国有企业法人治理结构是全面推动依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是国有企业高效运转的保障。在为大型国有企业提供法律服务中，企业管理层十分关注自身合法履职问题，对参与管理党委会、董事会、经理办公会等相关议事机构权责认识不足，尤其是在集团化企业中，母子公司决策权限不清问题十分突出，这些都是对公司治理合规认识不足导致的。

为此，我们以问题为导向，以法律法规以及国有企业公司治理监管制度为基础，归纳现代国有企业公司治理基本特征，并提出完善现代公司治理机制的意见和建议，以期能为国有企业公司治理合规发展有所裨益。

一、公司治理合规概述

根据《中央企业合规管理指引（试行）》第二条规定，合规是指企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。公司治理合规是以企业及员工的行为为载体，以法律法规、监管规定、行业准则、企业章程、规章制度，国际条约、规则为准绳，系规范公司治理行为以符合规定的动态过程。公司治理合规具有如下特征：

（一）公司治理合规是具体领域合规。根据合规所涉及的领域不同，企业合规可以划分为具体合规与全面合规。具体合规，系企业某一业务领域的合规。全面合规，系将合规要求覆盖各业务领域、各部门、各级子企业和分支机构、全体员工，贯穿决策、执行、监督全流程。公司治理合规是公司治理这一具体领域的合规，是公司治理机构按照法律法规及公司章程规定，合规运转的动态过程。

（二）公司治理合规包含程序合规与实体合规。程序合规，即企业和员工的行为符合规定中的程序性事项。在公司治理合规中，某项董事会决议事项是否按照董事会议事规则开展，是否按照章程规定履行党委会前置程序，均具有很强的程序性。实体合规，即企业和员工的行为符合规定中的实体内容，在公司治理合规中，董事会成员履行董事职责是否符合公司章程规定，是否勤勉尽责，体现公司治理合规的实体内容。

（三）公司治理合规具有很强的自治性。我国公司法对于股东会、董事会、经理职权作了列举性规定的同时，设置了“公司章程规定的其他职权”“董事会授予的其他职权。公司章程对经理职权另有规定的，从其规定”等自治性规定；在具体公司治理机构设置方面，“股东人数较少或者规模较小的有限责任公司，可以设一名执行董事，不设董事会。执行董事可以兼任公司经理。执行董事的职权由公司章程规定”“有限责任公司设监事会，其成员不得少于三人。股东人数较少或者规模较小的有限责任公司，可以设一至二名监事，不设监事会”，这些都为公司根据自身特点，制定个性化公司治理机制提供法律依据。

二、公司治理合规的意义

（一）公司治理合规是依法治企需要，是企业高质量发展的保障。相互独立、权责清晰、相互制衡是公司治理机构科学高效运转的基础，法律法规将公司治理机构良性互动制度化，依法治企要求公司治理机构应按照法律法规及公司章程规定运行，在公司治理合规中，各机构按照规定的程序履行职责，为实现企业高质量发展提供了机制保障。

（二）公司治理合规有利提升企业竞争力，是企业实现稳健发展的必由之路。近年来，国有企业资产规模不断扩大，但经济效益却没有同步增长，有的还遭遇较大风险。国内外大企业的经验教训表明，企业越大风险越多，可持续发展的要求越高，经营管理也越来越依赖法治。在我国经济发展新常态下，国有企业转调创改的任务重，提质增效的压力大，平衡短期效益与长期发展更加困难。只有祭起合规大旗，企业才能进一步规范经营管理，不断增强竞争力。

（三）公司治理合规有利于防范企业管理潜在风险，降低风险、减少损失也是企业效益。相互独立、权责清晰、相互制衡的公司治理机制运行，能够降低和减少人为因素给企业带来的风险，集思广益有助于科学决策，防范决策风险，降低因决策不当给企业造成损失的风险。

（四）公司治理合规有利于规范员工行为，尽职免责，防范高管决策风险，促进企业健康发展。合规建设是深化国资国企改革、建立现代企业制度的内在要求。未来几年，改建国有资本投资运营公司、健全国有资本投资运营体系，引入社会资本参与国有企业改革、发展混合所有制经济，健全公司法人治理结构、推行职业经理人制度等，必然带来相关利益的调整和法律关系的重构，工作的艰巨性和复杂性前所未有。改革越是艰巨复杂，就越要依法合规、坚守法律底线，杜绝违规操作，防止国有资产流失。只有全面提升依法治企能力，才能顺利完成各项改革任务，有效避免重大失误。

（五）公司治理违规将承担民事责任、行政责任乃至刑事责任等相应不利法律后果。具体分述如下：

1.民事责任。企业及企业员工因违规行为给他人造成损害的，应依法承担相应的民事责任。根据《公司法》第147条、149条之规定，董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行政法规和公司章程，对公司负有忠实义务和勤勉义务。董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。根据《企业国有资产法》第71条规定，国家出资企业的董事、监事、高级管理人员有“违反法律、行政法规和企业章程规定的决策程序，决定企业重大事项的”、“其他违反法律、行政法规和企业章程执行职务行为的”等法定行为，造成国有资产损失的，依法承担赔偿责任。

2.行政处分责任。根据《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有资产交易监督管理办法》等法律法规规章专章对违规法律责任作出系统规定。国有企业公司治理不合规行政处分类型主要有免职、警告，根据资产损失程度、问题性质等，对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理。

3.刑事责任。根据《刑法》第168条关于国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪的相关规定，国有公司、企业的工作人员，由于严重不负责任或者滥用职权，造成国有公司、企业破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。

三、公司治理合规的规范体系

公司治理类规范主要规范国资监管企业公司内部治理机构，主要规范领域包括公司章程、公司组织机构、公司内部决策，以及法治风控等事项。根据我国《立法法》的规定，立法中的“法”包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，不同“法”的制定主体、程序及效力等级存在一定的差异。从规范性质角度分析，国资监管规范由法律（含司法解释）、行政法规，中共中央、国务院、国务院办公厅的有关意见、规定，部门规章、地方政府规章，规范性文件等庞大的规范体系构成，具体分述如下：

（一）法律（含司法解释）、行政法规。法律、行政法规是公司治理规范体系中效力层级最高的规范，也是其他规范制定的依据，这类规范主要包括民法典、公司法及公司法司法解释一至五、企业国有资产法、企业国有资产监督管理暂行条例（国务院令第378号）等。

（二）中共中央、国务院有关公司治理的意见、规定。根据《国有企业资产法》第二条、第九条之规定，国务院代表国家行使国有资产所有权，国家建立健全国有资产基础管理制度，具体办法按照国务院规定制定。基于此，中共中央、国务院、国务院办公厅制定了一系列国有公司治理管理制度。这类规范具有一定的指导性，本身具有一定的规范性，通常履行出资人机构将据此出台贯彻实施的部门规章或规范性文件。

这类规范多体现为意见、通知，这类规范主要包括：《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》《国务院办公厅关于印发国有金融资本出资人职责暂行规定的通知》《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》。

（三）地方政府规章或部门规章。根据《立法法》的相关规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

国务院国有资产监督管理委员会、财政部或地方政府为执行法律以及国务院关于国有企业公司治理监管事项，以法律法规、国务院意见为依据制定相应的规章。这类国资监管规范部门规章由部门首长或由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布，内容更加具体，具有很强的操作性。这类规范主要包括：《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》《中央企业全面风险管理指引》《中共山东省委山东省人民政府关于深化省属国有企业改革和完善国有资产管理体制的意见》《中共山东省委办公厅山东省人民政府办公厅关于深化省属国有企业改革几项重点工作的实施意见》《中共山东省委山东省人民政府关于加快推动国有企业改革的十条意见》等。

（四）公司治理国资监管行政规范性法律文件。行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。规范性文件因制定主体和效力范围不同，可分为中央履行出资人职责机构关于中央企业管理事项的规范性文件和地方履行出资人职责机构关于地方所属企业管理事项的规范性文件。

公司治理国资监管规范性文件体系庞大，事项具体明确，规范可操作性强。这类规范主要包括：《山东省国资委关于印发山东省国资委权力清单的通知》《山东省国资委关于印发山东省国资委出资人监管权力和责任清单的通知》《山东省国资委关于印发山东省国资委授权放权清单的通知》《山东省国资委关于印发山东省省属企业公司章程制定管理办法的通知》《山东省省管企业深化“三重一大”决策制度的意见》《山东省国资委关于全面推进法治国企建设的意见》等均是地方履行出资人职责机构关于地方所属企业管理事项的规范性文件。

四、国有企业公司治理机构及职责边界

（一）国有企业公司治理机构

公司治理机制是公司内部权力机构、决策机构、执行机构和监督机构等公司治理机构相互独立、权责清晰、相互制衡的运行机制，公司治理机构即权力机构、决策机构、执行机构和监督机构的统称。

根据《公司法》相关规定，公司股东会（或股东）、董事会（或执行董事）、监事会（或监事）以及经理层等共同构成现代公司治理机构，但对于国有企业而言，根据《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》相关规定，党组织写入章程并落实党组织在公司治理结构中的法定地位，党组织是国有企业公司治理机构的重要组成部分。因此，股东会（或股东）、党委党组会（或党支部会）、董事会（或执行董事）、监事会（或监事）以及经理层是国有企业基本公司治理机构。

（二）国有企业公司治理机构职责边界

国有企业公司治理机构职责主要体现在《公司法》《公司章程》相关权责规定以及有权主体制定的权责清单，公司治理合规指的是股东会（股东）、党委会、董事会、经理层等公司治理机构按照《公司法》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《公司章程》《权责清单》相关规定履行职责。

1.股东会（股东）。根据《山东省省属企业公司章程制定管理办法》第7条规定，出资人机构或股东会条款应当按照《公司法》《企业国有资产法》等有关法律法规及相关规定表述，明确省国资委或股东会的职权范围。

（1）履行出资人职责的机构职权。根据《企业国有资产法》第12条、14条之规定，履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。

（2）股东会（股东）法定职权。根据《公司法》规定，有限责任公司股东会由全体股东组成。股东会是公司的权力机构，依法行使职权。股东会行使下列职权：

A.决定公司的经营方针和投资计划；B.选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项；C.审议批准董事会的报告；D.审议批准监事会或者监事的报告；E.审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；F.审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；G.对公司增加或者减少注册资本作出决议；H.对发行公司债券作出决议；I.对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议；J.修改公司章程；K.公司章程规定的其他职权。

对前款所列事项股东以书面形式一致表示同意的，可以不召开股东会会议，直接作出决定，并由全体股东在决定文件上签名、盖章。

2.党委（党组）。国有企业应当将党建工作要求写入公司章程，写明党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等重要事项，明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，落实党组织在公司治理结构中的法定地位。

（1）机构设置。国有企业党组织机构坚持和完善“双向进入、交叉任职”领导体制，符合条件的党委（党组）班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党委（党组）。

党委（党组）书记、董事长一般由一人担任，党员总经理担任副书记。确因工作需要由上级企业领导人员兼任董事长的，根据企业实际，党委书记可以由党员总经理担任，也可以单独配备。

不设董事会只设执行董事的独立法人企业，党委书记和执行董事一般由一人担任。总经理单设且是党员的，一般应当担任党委副书记。

分公司等非独立法人企业，党委书记和总经理是否分设，结合实际确定。分设的一般由党委书记担任副总经理、党员总经理担任党委副书记。

中央企业党委（党组）配备专职副书记，专职副书记一般进入董事会且不在经理层任职，专责抓好党建工作。规模较大、职工和党员人数较多的中央企业所属企业（单位）和地方国有企业党委，可以配备专职副书记。国有企业党委（党组）班子中的内设纪检组织负责人，一般不兼任其他职务，确需兼任的，报上级党组织批准。

国有企业党组织实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，进入董事会、监事会、经理层的党组织领导班子成员必须落实党组织决定。

（2）职责权限。国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。主要职责是：

A.加强企业党的政治建设，坚持和落实中国特色社会主义根本制度、基本制度、重要制度，教育引导全体党员始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致；

B.深入学习和贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，学习宣传党的理论，贯彻执行党的路线方针政策，监督、保证党中央重大决策部署和上级党组织决议在本企业贯彻落实；

C.研究讨论企业重大经营管理事项，支持股东（大）会、董事会、监事会和经理层依法行使职权；

D.加强对企业选人用人的领导和把关，抓好企业领导班子建设和干部队伍、人才队伍建设；

E.履行企业党风廉政建设主体责任，领导、支持内设纪检组织履行监督执纪问责职责，严明政治纪律和政治规矩，推动全面从严治党向基层延伸；

F.加强基层党组织建设和党员队伍建设，团结带领职工群众积极投身企业改革发展；

G.领导企业思想政治工作、精神文明建设、统一战线工作，领导企业工会、共青团、妇女组织等群团组织。

国有企业党支部（党总支）以及内设机构中设立的党委围绕生产经营开展工作，发挥战斗堡垒作用。主要职责是：

A.学习宣传和贯彻落实党的理论和路线方针政策，宣传和执行党中央、上级党组织和本组织的决议，团结带领职工群众完成本单位各项任务。

B.按照规定参与本单位重大问题的决策，支持本单位负责人开展工作。

C.做好党员教育、管理、监督、服务和发展党员工作，严格党的组织生活，组织党员创先争优，充分发挥党员先锋模范作用。

D.密切联系职工群众，推动解决职工群众合理诉求，认真做好思想政治工作。领导本单位工会、共青团、妇女组织等群团组织，支持它们依照各自章程独立负责地开展工作。

E.监督党员、干部和企业其他工作人员严格遵守国家法律法规、企业财经人事制度，维护国家、集体和群众的利益。

F.实事求是对党的建设、党的工作提出意见建议，及时向上级党组织报告重要情况。按照规定向党员、群众通报党的工作情况。

（3）党的领导与公司治理。国有企业党委（党组）应当结合企业实际制定研究讨论的事项清单，厘清党委（党组）和董事会、监事会、经理层等其他治理主体的权责。具有人财物重大事项决策权且不设党委的独立法人企业的党支部（党总支），一般由党员负责人担任书记和委员，由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关。国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。研究讨论的事项主要包括：

A.贯彻党中央决策部署和落实国家发展战略的重大举措；B.企业发展战略、中长期发展规划，重要改革方案；C.企业资产重组、产权转让、资本运作和大额投资中的原则性方向性问题；D.企业组织架构设置和调整，重要规章制度的制定和修改；E.涉及企业安全生产、维护稳定、职工权益、社会责任等方面的重大事项；F.其他应当由党委（党组）研究讨论的重要事项。

3.董事会（执行董事）。董事会具有定战略、作决策、防风险的职责定位。明确国资委或股东会对董事会授权事项，明确董事会向国资委或股东会报告、重大决策合法合规性审查、董事会决议跟踪落实等机制。

（1）董事会的组成。有限责任公司设董事会，其成员为三人至十三人；股东人数较少或者规模较小的有限责任公司，可以设一名执行董事，不设董事会。执行董事可以兼任公司经理。执行董事的职权由公司章程规定。

国有独资公司、国有全资公司应当明确外部董事原则上占多数。两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表；其他有限责任公司董事会成员中可以有公司职工代表。董事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。董事会设董事长一人，可以设副董事长。董事长、副董事长的产生办法由公司章程规定。

董事任期由公司章程规定，但每届任期不得超过三年。董事任期届满，连选可以连任。董事任期届满未及时改选，或者董事在任期内辞职导致董事会成员低于法定人数的，在改选出的董事就任前，原董事仍应当依照法律、行政法规和公司章程的规定，履行董事职务。

（2）董事会职权。董事会对股东会负责，行使下列职权：

A.召集股东会会议，并向股东会报告工作；B.执行股东会的决议；C.决定公司的经营计划和投资方案；D.制订公司的年度财务预算方案、决算方案；E.制订公司的利润分配方案和弥补亏损方案；F.制订公司增加或者减少注册资本以及发行公司债券的方案；G.制订公司合并、分立、解散或者变更公司形式的方案；H.决定公司内部管理机构的设置；I.决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项，并根据经理的提名决定聘任或者解聘公司副经理、财务负责人及其报酬事项；J.制定公司的基本管理制度；K.公司章程规定的其他职权。

（3）董事会会议的召集与主持。董事会会议由董事长召集和主持；董事长不能履行职务或者不履行职务的，由副董事长召集和主持；副董事长不能履行职务或者不履行职务的，由半数以上董事共同推举一名董事召集和主持。

董事会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定。董事会应当对所议事项的决定作成会议记录，出席会议的董事应当在会议记录上签名。董事会决议的表决，实行一人一票。

4.经理层。经理层具有谋经营、抓落实、强管理的职责定位。总经理对董事会负责，依法行使生产经营、组织实施董事会决议的等职权，向董事会报告工作。有限责任公司可以设经理，由董事会决定聘任或者解聘。经理列席董事会会议。经理对董事会负责，行使下列职权：

（1）主持公司的生产经营管理工作，组织实施董事会决议；（2）组织实施公司年度经营计划和投资方案；（3）拟订公司内部管理机构设置方案；（4）拟订公司的基本管理制度；（5）制定公司的具体规章；（6）提请聘任或者解聘公司副经理、财务负责人；（7）决定聘任或者解聘除应由董事会决定聘任或者解聘以外的负责管理人员；（8）董事会授予的其他职权。公司章程对经理职权另有规定的，从其规定。

5.监事会。有限责任公司设监事会，其成员不得少于三人。股东人数较少或者规模较小的有限责任公司，可以设一至二名监事，不设监事会。监事会应当包括股东代表和适当比例的公司职工代表，其中职工代表的比例不得低于三分之一，具体比例由公司章程规定。监事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他完善国有企业法人治理结构是全面推动依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是国有企业高效运转的保障。本文以法律法规以及国有企业公司治理监管制度为基础，归纳现代国有企业公司治理基本特征，并提出完善现代公司治理机制的意见和建议。司的监事行使下列职权：

（1）检查公司财务；（2）对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；（3）当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；（4）提议召开临时股东会会议，在董事会不履行本法规定的召集和主持股东会会议职责时召集和主持股东会会议；（5）向股东会会议提出提案；（6）依照公司法规定，对董事、高级管理人员提起诉讼；（7）公司章程规定的其他职权。

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