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视点丨行政诉讼起诉期限的特殊性及计算规则

Published:

2025-04-01

起诉期限是行政诉讼的第一道关卡。行政诉讼案件超过了起诉期限就意味着无法进入法院审理的大门。这对于相对人的权益影响甚重。对于司法实务工作者亦是如此，失则会承担相应法律责任。对于律师而言尤其重要，在代理行政诉讼案件的过程中，面对当事人的咨询，第一要关注的就是起诉期限问题，切不可因为自己的一时疏忽大意而使当事人权益受损。近年来，因律师疏忽导致败诉而被当事人告上法庭进行巨额索赔的案例不胜枚举！

一、行政诉讼起诉期限的特殊性

（一）法院主动审查起诉期限的学理分析

法院对行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效在审查的主动性上明显不同。在一审中只要当事人未提出诉讼时效抗辩，法院对于民事案件诉讼时效就不应主动审查。但是，根据行政诉讼全面审查原则，法院有权对原告提起的行政诉讼是否超过起诉期限进行主动审查。不过，这里是“应当审查”还是“可以审查”，殊值探讨。从现有法律来看，并无“应当审查”的明文规定，也没有不应审查的明文要求。从司法实践案例来看，法院均是采取了“主动审查”的态度。究其原因，可以归结为：一是行政诉讼全面审查原则的应有之义；二是符合行政行为公定力的基本法理。即“行政相对人超过行政复议和行政诉讼期限后，不得对该行为申请行政复议或提起行政诉讼。”三是符合行政诉讼司法解释的要求。因为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（本书简称《行政诉讼司法解释》）第六十九条第（二）项之规定，法院对于已经立案的应审查起诉期限，超期的裁定驳回起诉。

不过，笔者认为这种“主动审查”方式，实则是维护了行政机关的权威和效力，在行政诉讼起诉期限不能中止、中断、延长之规则，扣除又极其苛刻之条件下，法院主动审查起诉期限对于实质保护相对人的合法权益而言并无助益。因为导致相对人起诉期限超期的因素纷繁复杂，不一而足，现实中又确实存在诸多严重违法的行政行为，因起诉期限超过（行政内部监督渠道亦不通）而继续损害相对人合法权益之情形，应给予相对人敞开行政诉讼救济之大门。故而，应采用民事诉讼时效审查之规则，除非被告明确提起超期之抗辩，法院不应主动审查起诉期限，以最大程度保护相对人之诉权，最大限度纠正行政违法之行为。有人担心这会导致行政行为效力的不稳定性。其实导致行政行为效力不稳定性的最大因素在于其效力被撤销，此时我们可以不撤销只确认其违法即可。

此外，在法院可以主动审查起诉期限的前提下，应在哪一个阶段进行审查值得探讨。司法实践中有的在立案阶段审查，有的在审理阶段审查，不同地区的法院做法不一。我们认为，法院在立案阶段不应对起诉期限进行审查，即使要审查也应在立案后的审理阶段进行。理由有三：一是法定的起诉要件不包括起诉期限。《行政诉讼法》第49条规定的起诉要件，并不包括起诉期限；二是立案阶段审查起诉期限增加了立案的门槛，与行政诉讼立案登记制改革不符；三是起诉期限属于诉讼要件。审理阶段发现超过起诉期限的裁定驳回起诉即可，既保证了原告诉权，也不会造成当事人和法院诉累。

（二）起诉期限与诉讼时效区分标准的实践分析

起诉期限是行政诉讼程序的概念，诉讼时效是民事诉讼程序的概念。通常而言，起诉期限与诉讼时效有如下三方面的区别：

第一，计算点不同。起诉期限从相对人知道或应当知道行政行为之日起计算，而诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起。

第二，是否属于可变期间。起诉期限是一个固定期间，不存在中止、中断的情形，除非有正当事由，并由人民法院决定，才可以将被耽误的时间予以扣除或延长期限。诉讼时效属于可变期间，只要具有法定事由，便可将其中止、中断和延长。

第三，法院是否主动审查。法院可依职权审查起诉期限，相对人超过起诉期限起诉的，人民法院将裁定不予受理，受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉，即相对人丧失了起诉权。但是，法院通常情况下不主动审查诉讼时效，诉讼时效不是民事诉讼起诉的法定条件，当事人并不丧失起诉权。对方当事人提出诉讼时效抗辩经法院审理发现超过诉讼时效的，判决驳回原告诉讼请求，即当事人丧失的是胜诉权。

第四，设立目的不同。行政诉讼法设立起诉期限目的在于督促相对人尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定。如果允许相对人任何时候都可以对行政行为申请救济，势必使行政行为一直处于被质疑和否定的状态，故其更侧重于对行政公共秩序的维护。但是，民事诉讼设立诉讼时效除了让已经形成的法律秩序尽快稳定下来之外，更重要的是保障平等主体之间的救济权利，侧重于对平等民事主体私权的保障。

二、如何正确计算行政诉讼起诉期限

行政诉讼起诉期限理解和适用过程中，最重要的一个问题就是如何正确计算起诉期限的起始点。对于该问题，我们将在严格按照行政诉讼法及司法解释相关规定的前提下，紧密结合学理分析和实务案例进行阐释。具体包括三个方面：一是“知道或者应当知道的判断”；二是起诉期限的正向计算方式；三是起诉期限的反向扣除情形。

（一）知道或者应当知道的判断

行政诉讼起诉期限有两项判断标准：一是主观判断标准，即行政相对人“知道”或者“应当知道”行政行为内容或者起诉期限；二是客观判断标准，即“六个月”、“一年”、“两年”。这两种标准相互配合，共同构成了起诉期限的判断规则。其中，主观判断标准基于其自身易变性、模糊性等特征，比客观判断标准更为难以把握，所以主观判断标准是我们研究的首要重点。那么，“知道”或者“应当知道”应当如何判断呢？

首先，“知道”是一种肯定状态，通过现有证据可以比较明显的判断出相对人的主观认知状态。如行政机关通过口头或书面形式告知了相对人行政行为内容或起诉期限，只要有相应的证据可以证明即可，如送达回证、录音录像等，这均是比较明显的证据。

其次，“应当知道”是一种推定状态。从现有的证据可以推断出相对人知道了行政行为内容或起诉期限，尽管相对人事实上可能并不知道，并不符合客观真实，但是符合法律真实，是一种法律推定和判断。比如在行政相对人提起的其他复议、诉讼（如政府信息公开）、信访或者与行政机关的其他交涉中，知道了行政行为内容或起诉期限。如果仅仅是从第三人（如公民、企业）处知道，而不是从行政机关（作出行政决定的机关、其他相关行政机关）处知道，这不属于行政相对人与行政主体之间，即行政诉讼法意义上的知道或者应当知道。此处，还有个值得注意的问题是：如果行政相对人不是普通的老百姓，而是具有专业法律知识的律师、法官、法学教师等，笔者认为可以适用较为严格的判断标准，也就是说尽管行政机关在行政决定中未告知其起诉期限，但基于其职业的特殊性，理应比一般普通人知道的多，也可以适用“应当知道”判断其起诉期限。即，通常人士用通常标准推断，专业人士用专业标准推断。

此外，“知道”或者“应当知道”的举证责任和程度问题。对于举证责任，根据证据规则既可以由行政机关承担，也可以由法院依职权调取证据进行判断。对于知道的程度，可以采取“必要内容+合理确信”的标准。所谓“必要内容”，即并非要求行政相对人知道行政行为的所有内容（或者所有的行政行为），只需要知道某个行政行为的名称、作出主体、所涉事项等必要内容即可。所谓“合理确信”，即知道的“必要内容”足以使相对人确信行政行为的客观存在，并认知到影响其合法权益可能会导致其遭受损失的情况下，就可以去提起行政诉讼寻求司法救济。

最后，对于征地拆迁中相对人人“知道”或者“应当知道”征收土地决定的情况，根据国务院的相关规定，可以结合行政机关发布征收土地公告或者征收土地补偿安置公告、办理征收土地补偿登记、签订征收土地补偿协议、领取征收土地补偿款、签订房屋拆迁协议、要求协调补偿标准的证据，进行综合判断。

（二）起诉期限的正向计算规则

起诉期限的正向计算，是指从知道或者应当知道行政行为内容或起诉期限之日起开始计算直至终结的具体时间段。根据行政诉讼法及司法解释的相关规定，起诉期限的正向时间段有6个月、1年、20年、5年的标准。

1.期限的起止时间计算

首先，6个月。这是最为常见的起止时间段。开始于知道或者应当知道行政行为作出之日的次日，终结于到期月的对应日，没有对应日的月末日为期间的最后一日。月末日是法定休假日的，以法定休假日结束的次日为期间的最后一日。

其次，1年。这是特殊的起止时间段。开始于知道或者应当知道起诉期限之日的次日，终结于1年到期月的对应日，没有对应日的月末日为期间的最后一日。月末日是法定休假日的，以法定休假日结束的次日为期间的最后一日。

再次，20年、5年。这是最长的诉权保护期间。开始于行政行为作出之日的次日，这里不管相对人是否知道或应当知道，终结于20年、5年到期月的对应日，没有对应日的月末日为期间的最后一日。月末日是法定休假日的，以法定休假日结束的次日为期间的最后一日。

行政诉讼起诉期限计算示意图：

综上，起诉期限以“月”计算的，一个总体的原则就是：“期间届满的日期，应当是届满那个月对应于起算月份的那一天。没有对应起算月份的那一天的，应当以届满那个月的最后一天。”另外，对于“节假日”的理解，不仅包括法定节假日（元旦、春节、清明节、劳动节、端午节、中秋节、国庆节），还包括平常节假日（星期六、星期日）。如节假日在期间中间，是不会扣除的，若期间届满的最后一日是节假日的，则以节假日后的第一日为期间届满的日期。

2.不同期限适用的规则

行政诉讼起诉期限中6个月是最基本的起算规则。不过，1年的起诉期限是未告知起诉期限的情况下一个最长的截止时间。也就说，未告知起诉期限的应从相对人知道或应当知道起诉期限之日起，最长不超过知道行为内容之日起1年。那么，这是否意味着在这1年内随时都可以起诉呢？有两种不同的观点：一种观点认为，既然相对人知道了起诉期限，那么就应该按照通常标准开始计算6个月的期间，超过了6月虽未超过1年，仍视为超过了起诉期限；另一种观点认为，在1年内的任何时间内起诉均可以，无需再严卡6个月的期限。

笔者同意第二种观点。理由如下：一是，现有的行政诉讼起诉期限规则不允许中止、中断，已然对原告起诉的限制苛刻，既然司法解释作出了最长1年的规定，从立足于对原告诉权的实质保护，理应作出对原告诉权行使更为有利的解释。况且，适用1年的期限仅比6个月多几个月的时间，并不会严重动摇行政行为公定力、确定力的根基。二是，6个月期限针对的是知道“作出行政行为”，1年适用的是“知道行政行为内容”，二者不完全等同，因为现实中确实存在着相对人知道某行政机关作出了某个行政行为（如决定征收某块土地），但并不知道该行政行为的具体内容（如征收的土地面积、户数、补偿标准、安置方案等）。故二者不能等同适用，而是应适用更加具体的1年的规定。三是，司法实践中不少地区的法院和律师也持这种观点，对于该问题已形成一定范围的习惯和共识。例如（2018）陕行终132号判例认为，王旭昭之前不知道国土局租出的行政行为，2015年2月4日从西安市国土资源局浐灞分局复印涉案土地行政登记审批表时，才知道该涉案土地行政登记行为，其于2015年7月31日向一审法院提起行政诉讼，并未超过法律规定的2年起诉期限。又如（2016）冀行终452号判例认为，王建君2014年8月26日才得知被诉通告行为，其于2015年8月28日起诉，并未超过2年的法定期限。

（三）起诉期限的反向扣除情形

行政诉讼起诉期限没有中止、中断之说，这是与民事诉讼时效的一个显著不同。深究其后原因，通常认为这系出于督促相对人及时行使诉权和对行政行为效力稳定性的考虑。行政行为一旦作出，就具有公定力、确定力、拘束力、执行力，非经法定事由不得撤销和变更。如果允许行政行为可以因起诉期限中断、中止，就会导致行政行为效力出于不稳定状态，也会导致相对人滥用诉权，不利于国家利益、公共利益的维护以及已经形成的公权力秩序的稳定。不过，笔者始终对此难以释怀。行政诉讼起诉期限为什么不能中止、中断？不能中止、中断的现有理由真的那么充分无懈可击么？笔者不敢苟同。

首先，赋予行政诉讼起诉期限可以中止、中断的效力，并不会动摇行政公秩序大厦的根基。通过科学合理的制度设计和严格中止、中断的适用情形，只要能够避免原告滥用诉权，赋予起诉期限中止、中断的效力，反而有利于监督、纠正违法的行政行为。申言之，参照民法总则的规定，即使中断的情形应严格限制在向法院提起行政诉讼之情形，而不包括诉请行政机关履行义务或解决纠纷。中止的情形可直接参照民法总则第149条之规定适用，因为这些条款均是导致权利人客观上不能行使诉权之情形，如不可抗力、丧失行为能力、尚未确定继承人、本人被他人控制。其次，起诉期限不能中止、中断已经严重影响到相对人诉权的行使，对于那些严重违法因起诉期限超过而无法通过行政诉讼程序监督的行政行为，相对人丧失了诉讼救济渠道。加之，现有行政系统内部监督和纠正机制不畅通，对于超过起诉期限而严重违法的行为，很少能通过行政系统内部的监督纠正机制解决，只能听任严重违法的行为继续存在。

行政诉讼起诉期限的扣除，是指行政相对人因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。扣除的原因有两种：一是不可抗力，这点与民事诉讼时效中止原因之一的不可抗力的内容和理解是一样的，对此不再赘述，这里只强调一点，因低温冰冻雨雪灾害耽误起诉期限的，也应认为属于不可抗力，上述灾害的起止时间以当地气象部门的认定为准；二是其他不属于其自身的原因。该原因常见的情况包括病重在一定时间内无法正确表达意志、人身自由受到限制以及路遇车祸不能在法定期限内起诉。此外，笔者认为还应包括作为相对人的公民的死亡确定其近亲属、作为相对人的法人或其他组织终止确定承受其权利的法人或者其他组织，导致起诉期限超过的，也应扣除。对于扣除的情况，司法案例也不断进行了丰富，如常见的扣除情形包括：出于对政府处理争议的合理信赖（不含信访）或政府告知错误耽误的期间、基于同一诉讼目的对法院处理争议信赖耽误的期间、因选择管辖法院出错导致起诉期限超期等。而且，法院在具体判断是否构成扣除的情形时，应从有利于保护相对人诉权的角度进行解释和判断。

行政诉讼起诉期限的延长，是指相对人因不可抗力或其他不属于其自身的原因以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以向人民法院申请延长起诉期限。不过，是否准许延长最终还是由人民法院决定。那么，何为“其他特殊情况”，行政诉讼法及司法解释中均未阐述，主要是由各地法院进行酌定。不过江必新大法官在其书中认为，应包括未成年人的法定代理人未能确定这一情况。此外，这里还存在两点明显的不足，会导致该条款形同虚设。一是相对人只有延长起诉期限的建议权，是否能够延长起诉期限的决定权仍由法院掌控，这种司法裁量标准不一而且容易滥用；二是相对人申请延长的时限仅有10日，明显过短，一不留神就会超过，对于不熟悉行政诉讼法律的普通当事人而言，该10日规定显得毫无意义。对此，江必新大法官也认为，10日稍显短促，未来可以借鉴我国台湾地区“行政诉讼法”第91条之1个月的规定。虽然行政诉讼起诉期限不能中止，但是通过将行政诉讼起诉期限扣除与延长的情形，与民事诉讼时效中止的情形对比，我们发现二者有不少情形是相通的，甚至是完全一致的（如不可抗力）。前者实际上是在一定程度上对后者进行了吸收和改造。

结语

司法实践的情况千变万化。在行政诉讼案件的办理中我们要坚持自己的判断，用法理和情理尽力影响和说服案件的承办法官，如引用最高人民法院的判例（包括指导性案例、再审案例、典型案例等）是一种比较有力的说服方式。同时，地方法院对起诉期限的判断不一定正确，在符合法律规定的情况，切勿轻易放弃二审、再审的机会，特别是由最高人民法院受理再审的机会一定要把握住！

关键词：

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